21世纪经济报道记者李莎 北京报道 近日，湖南发行今年第一批土地储备专项债，债券规模94.15亿元，涉及80个项目、126个地块，全部为存量闲置土地。今年以来，土地储备专项债已在北京、广东、四川和湖南落地，其中后三个省份发行的用于收购存量土地的专项债总额逾400亿元。
目前，专项债资金收储存量闲置土地正在全国范围内加速铺开。据中指研究院不完全统计，截至4月10日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的数量约850宗，总面积超4000万平方米，合计1282亿元，公示节奏明显加快。共涉及广东、湖南、福建、四川、广西、天津、浙江、湖北等14个省份。贵阳、郑州、杭州、宁波等城市也在积极筹备相关收储工作。
与各省市公示拟使用专项债收购闲置土地的情况相比，专项债收购存量土地的落地进展并不快。对此，受访专家认为，专项债收购闲置土地在收购价格、收购主体、专项债额度等方面还存在堵点。地方政府在实际操作过程中，也可能会面临资金平衡问题和偿债压力，同时也要面对未来土地市场的不确定性。随着相关政策持续优化，后续各地收储工作有望加速落地，土储专项债的发行节奏也将加快。
14省份拟用专项债收地金额逾1200亿
4月9日，合肥市自然资源和规划局发布公告，公示今年第一批收回收购存量闲置土地项目申报地方政府专项债券的拟收回收购价格，共涉及5宗国有建设用地，共计934.78亩，总价33.42亿元。
包括合肥在内，中指不完全统计发现，截至4月10日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地约850宗，合计逾4000万平方米，共计1282亿元。
其中1—2月各地公示地块数量合计319宗，总金额接近550亿元，3月各地公示节奏明显加快，当月公示地块511宗，较2月增加217宗，总金额约684亿元，环比增长29%。
具体到不同地区，31个省份中，已有14个省份公示拟使用专项债收购存量土地情况，包括广东、湖南、福建、四川、广西、天津、浙江、湖北、山东、江西、河北、云南、河南、吉林。广东公示的拟收储总金额接近500亿元，位居首位，其后是湖南、福建、四川和广西，拟收储总金额均超百亿元。
与各省市公示拟使用专项债收购闲置土地的情况相比，目前土地储备专项债落地的省份并不多，收购规模也还有待提升。
据湖南省人民政府网站消息，近日湖南正式发布今年第一批专项债券，其中土地储备专项债券规模94.15亿元，全部用于收购存量闲置土地，占全省用于项目建设专项债券资金的41.5%。
今年以来，已有北京、广东、四川和湖南四个省份发行土地储备专项债。2月18日，北京率先发布土储专项债，规模超百亿元，但土地储备项目普遍为土地一级开发项目，不涉及收购存量闲置土地。其后，广东、四川和湖南陆续发布专项债用于收购存量土地。
中指研究院统计发现，截至4月10日，广东、四川、湖南发行的用于收购存量闲置土地的专项债合计约402亿元，涉及166个项目。各项目债券发行期限为3—7年，其中80个项目债券发行期限为5年，占比最大。
目前，仅3个省份发债收回收购存量闲置土地，实际发债金额约为公示拟收购金额的三分之一。“其他省市落实专项债收购存量土地的进展仍有待提速。”中指研究院政策研究总监陈文静向21世纪经济报道记者表示。
聚焦不同城市，拟使用专项债收购存量闲置土地总金额最多的10个城市分别是惠州、柳州、天津、广州、珠海、龙岩、金华、武汉、肇庆和长沙，以三四线城市为主。其中惠州最多，拟收储总金额127.5亿元。从实际发行专项债收储的城市看，广州发行专项债金额超60亿元，位居首位，长沙发行26.3亿元、成都发行2.8亿元，三城合计发行89.6亿元，占总发行金额的22.3%。这也意味着三四线城市发行用于收购存量闲置土地的专项债占比更大。
对此，中国社会科学院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强对21世纪经济报道记者表示，三四线城市的房地产市场库存压力较大，存量土地和存量商品房较多。通过收储存量土地，地方政府可以有效减少库存，优化土地资源配置，缓解市场供需矛盾。
王业强认为，未来三四线城市仍将是土地收储重点。三四线城市的土地利用效率较低，大量土地闲置或低效利用。通过收储存量土地，地方政府可以重新规划和开发，提高土地利用效率。随着一二线城市土地资源日益稀缺，这些三四线城市的土地收储需求也可能增加。同时，区域市场分化将进一步加剧土地供需矛盾，土地收储的重点将更加集中在经济基础较好、人口流入较多的三四线城市。
打通土储专项债落地堵点
去年11月，自然资源部印发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，今年3月4日，自然资源部、财政部联合印发《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，明确了专项债用于土地储备的多项细则。
上海易居房地产研究院常务副院长崔霁测算发现，2024年底房地产开发企业待开发土地建筑面积大约为19.7亿平方米，盘活这些存量土地，需要近10万亿元资金撬动。如果按照广东省首批专项债占土地收购总资金的70%来计算，全国大概需要发行7万亿元的专项债。
今年《政府工作报告》明确，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，土地收储是重点投向领域之一。国海证券曾预计，今年土地收储专项债规模在1万亿元左右。截止到目前，北京、广东、四川、湖南四省份发行土地储备专项债券的规模500余亿元，广东、四川和湖南发行的用于收购存量土地的专项债400余亿元，收储进度并不快。
东方金诚研究发展部执行总监冯琳向21世纪经济报道记者表示，目前来看，自政策明确重启土储专项债以来，利用专项债收储的实际落地进展较慢，这主要因为收储在标准、程序等方面仍存在堵点。
陈文静也认为，地方发行专项债收购存量土地依然存在多项难点，主要包括用于收购存量土地的专项债额度不清晰、收购价格难确定、被收购主体较为单一等。
王业强表示，目前国家政策明确支持地方政府通过专项债进行土地收储，特别是在城市更新、旧城改造和产业升级方面，但地方政府在申请专项债时可能面临规模限制，专项债的利息和本金偿还需要地方政府从财政收入中支出。同时，随着专项债规模的扩大，地方政府面临的资金压力将逐渐增加，影响土地收储进展。土地市场的波动性较大，专项债支持的土地收储项目可能面临市场风险，影响专项债的偿还能力。
在专项债收购存量土地的实际推进过程中，资金平衡也是需要考虑的问题。崔霁向21世纪经济报道记者表示，收购的土地用于保障性住房、公共设施建设等公共用途时，项目收益相对较低、回报周期较长，与专项债的偿还期限和收益要求存在一定矛盾，如何实现资金的平衡成为一大难题。
王业强认为，未来地方政府可以通过优化土地收储策略、拓展多元化融资渠道、加强风险管理，确保土地收储和专项债收储闲置土地的可持续性发展。
冯琳认为，加大收储力度是缓解城投平台流动性压力、推动房地产市场止跌回稳的重要举措，后续各地收储有望加速落地，土储专项债的发行节奏也将加快。
陈文静预计，更多地区将参考已发行专项债省份的做法，出台操作细则或指引。此外，要加快专项债收购存量土地节奏，更好地发挥政策效用，一方面，收购价格可以参考土地出让时的起拍价格；另一方面，各地如果以增量价值为原则进行收购，可以更好地促进市场进入新循环，如聚焦核心城市或者核心区域项目，丰富被收购主体，加大对非地方国资的支持力度，收购2020年以来的存量土地，最大化发挥资金效益等。
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